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尊敬的美国国会：
2004年申诉人居住的地块，被上海市虹口区房屋土地管理局打着新建华师大附中的幌子，把本案被拆迁户已经依法享有的土地使用权，无偿划拨送给了上海市虹口区教育局，并隐瞒了新建私立学校及其商住房的基本事实，从而引发直至最高人民法院的行政申诉。
2008年11月24日最高人民法院行政审判庭作出了限制、克减申诉人享有《城市房屋拆迁管理条例》存在的法定基本权利的息诉函，并曲解《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定。称：刘海林、刘爱芳：
你们不服上海市高级人民法院（2005）沪高行政监字第139号驳回再审通知，向本院提出申诉。经审查，上海市虹口区房屋土地管理局是《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。原审法院的判决在认定事实和适用法律方面并无不当，你提出的理由尚不足以否定原审判决，望服判息诉。完了！申诉人提供被诉公权力行为，违反法律、行政法规的强制性规定和禁止性规定的证据和依据，为什么不被采信遭排除？申诉人对法院的适用法律的争议？法官如何看待这些排除法律、行政法规的强制适用规定的争议？法官不依羁束裁量的理论是什么？有无说服力？这些统统没有。申诉人在息诉函中所看到的，仅仅是曲解《条例》第7条的叙述、以及望服判息诉的结果。至于法官如何根据现有的证据得出事实的认定，又如何根据事实得出曲解《条例》第7条的结论──这一切都只有法官自己知道。既然如此，目的可能只有一个，就可以对法律作任意的解释，因为没有人知道他是如何解释法律的，他可以任意地采纳或排除某种证据，因为他无须对此说明理由，因为“息诉函”本身就是服从腐败政府的集中表示。
2010年5月10日申诉人不服以最高人民法院行政审判庭名义作出的枉法息诉函，向最高人民法院立案庭申请行政再审错误程序，但立案庭法官却告知你的《行政再审申诉状》已经报结了，并公示了不再接谈你的申诉案号和姓名望服判息诉（请参见附后的最高人民法院立案庭的公示屏幕）。
因此，以最高人民法院行政审判庭名义作出的“枉法息诉函”，作为替代法定的裁定驳回再审申请的终局行为，一是缺乏法律依据；二是违反了最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第74条的强制性规定：“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。”三是违反了《最高人民法院案件审限管理规定》第7条的强制性、禁止性规定：“对不服本院生效裁判或不服高级人民法院复查驳回、再审改判的各类申诉或申请再审案件，应当在三个月内审查完毕，作出决定或裁定，至迟不得超过六个月。”可见，该司法解释强制性规定人民法院对当事人的申请再审，是“应当” 裁定驳回申请，而不是“息诉函”。从而确定了对每一个当事人的申请再审，人民法院都应当用裁定驳回申请，这一点是具有强制力的规范，法官没有自由裁量的选择权利，应当是无条件的。如果对当事人申请再审以“息诉函”的形式来代替法定的裁定驳回申请的司法终局行为。就是违反法律程序的乱作为，也是对当事人合法再审申诉的基本权利的侵犯。而依照WTO的世贸规则，未经公布的法律文件对外不具有法律约束力。
综上，从受理每一个当事人的申诉，到作出裁定再审或驳回的法律结果，就有了法定的形式和审限框架，是对行政诉讼再审程序的完善和人权保障的补充规定，因为这个程序是法律赋予公民申诉权利的保障制度，也可以说是再审基本人权的程序保障，是对公民有获得司法正义权利的程序保障。我国“入世”后的今天，讲诉权的程序保障就更有特殊的意义，因为中国直接适用国际人权条约所面临的这个世界性话题，是必须遵循的。是不能回避的，也不能仅限于务虚。当今世界上许多国家，特别是发达国家对司法公正的概念是：“司法正义不是目的，而是一种程序，没有程序或不遵循程序的审判，就不可能实现司法正义，”“程序是实现公正的必经途径”，“法制的概念就是法律程序制度”。在联合国的《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》中强调了司法救济在保障人权方面的重要作用。因为再审申诉权可以对人的其他权利受到侵害时给予救济保障，而再审申诉权本身的保障，就要靠正当的法律程序。因此公民再审申诉权被世界各国列入宪法权利和基本人权，这就是上述司法解释强制性、禁止性规定申请再审案件的法定形式意义所在。因此，申诉人在如实反映中共最高法院行政审判庭任意侵犯申诉人上述基本权利的行为。希望美国政府和国际社会能通过各种机制对中国政府和最高法院持续不断的侵犯广大被拆迁户享有的不可剥夺的人权和基本自由进行监督，从而使受害者相信美国政府和国际社会不会遗忘我们的困境，并使受害者有机会申诉冤情（不服最高法院行政审判庭作出的枉法息诉函的行政再审申诉状）。
行政再审申诉状
再审申诉人：刘海林，男，93岁；住址；上海市虹口区天镇路55号1室。暂住；虹口区新港路313弄142号，邮编：200086。电话021-65218091。
再审申诉人：刘爱芳，女，56岁，同上住。手机13636382091。
再审申诉人：张亚敏，女，27岁，联系地址；虹口区广灵一路（广中一村）27号304室。邮编：200083。电话021-65161640。
被申诉人：上海市虹口区房屋土地管理局，法定代表；蒋延麟局长。地址：东体育会路359号。邮编：200081。
申诉人因撤销《违法房屋拆迁许可证》一案，对上海市虹口区人民法院2004年12月24日（2004）虹行初字第80号、上海市第二中级人民法院2005年4月29日（2005）沪二中行终字第109号行政判决书、上海市高级人民法院2005年10月27日（2005）沪高行监字第139号驳回再审申请通知书、最高人民法院行政审判庭2008年11月24日（2008）行监字第24号息诉函不服，依法应当再审。
申请再审事由
申诉人的再审申诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第62、63条的强制性规定，依法应当再审。
再审诉讼请求
依法撤销：（1）违反《国际人权法》我国《宪法》、法律及《条例》强制性、禁止性规定的（2004）虹行初字第80号、（2005）沪二中行终字第109号行政判决书、（2005）沪高行监字第139号驳回再审申请通知书、（2008）行监字第24号息诉函；
（2）撤销被申诉人作出违反法律和《城市房屋拆迁管理条例》的羁束性规定的“沪房虹拆许字（2004）第2号”房屋拆迁许可证；
（3）不服拆迁计划和方案中安置房屋地点超越了被申诉人的管辖权范围，侵犯了申诉人受《国际人权法》《宪法》及《条例》规定的迁徙和居住自由，剥夺了原地或就近安置的适足住房权。
4、不服三级法院作出维持被申诉人按照拆迁人提供不符合国家质量安全标准的“豆腐渣”工程的房屋用于拆迁安置，违反法律禁止性规定，侵犯了申诉人的合法权利。
再审法律依据及事实与理由
众所周知，2001年国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》还没有授权上海市虹口区人民政府（县级以上地方人民政府）有批准发放房屋拆迁许可证的行政主体资格。但是，最高人民法院行政审判庭却越俎代庖认为有，并公然地剥夺了申诉人张亚敏的诉权，宣称：
刘海林、刘爱芳：
你们不服上海市高级人民法院（2005）沪高行政监字第139号驳回再审通知，向本院提出申诉。经审查，上海市虹口区房屋土地管理局是《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。原审法院的判决在认定事实和适用法律方面并无不当，你提出的理由尚不足以否定原审判决。望服判息诉。
令人啼笑皆非。这简直就是在庄严的最高人民法院行政审判庭上对国务院《城市房屋拆迁管理条例》开的一次超级玩笑，这样的以最高人民法院行政审判庭名义作出的息诉函，是严重地超越了宪法、法律和条例明确规定的职权范围，这简直就是痴人说梦，怎么能让我们服。这里反映出来的并不是一般的湖涂官荒唐断案，而是严重的违法乱纪的腐败问题。
那么，最高人民法院行政审判庭法官如何认识，并进行正确适用条例的明确规定就成为本案中亟待解释的重中之重的问题。因此，再审申诉人有必要分别从原《条例》与新《条例》关于批准发放房屋拆迁许可证的内容和废止的关系、全面地挖掘原《条例》和新《条例》关于批准发放房屋拆迁许可证的内涵，明晰、固定的区别原《条例》和新《条例》关于批准发放房屋拆迁许可证的行政主体资格是为了开拓司法公正和正义的实现及对相对人基本权利的救济途径。
一、原《条例》与新《条例》关于批准发放房屋拆迁许可证的内容
第一、遍查1991年3月22日国务院令第78号发布的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第8条明确规定：“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。”
【释义】本条是对拆迁行为的设立必须经过批准的规定。
……。
拆迁申请的受理机关是县级以上人民政府房屋拆迁主管部门，拆迁申请的受理机关即为审判机关。这实际上规定了拆迁申请的批准权限，拆迁申请需要经一定级别的房屋拆迁主管部门批准才能由拆迁人实施（请参阅国务院法制办、建设部：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社，1991年版，第23页官方解释）。
第二、原《条例》（国务院令第78号）第15条规定，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定。逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁。
【释义】第四段又规定：“其一是由县级以上（包括县级）人民政府责成有关部门强制性拆迁（请参阅国务院法制办、建设部：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社1991年版，第38页，）”这是与原《条例》第8条规定：任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发放房屋拆迁许可证的规定相适应的。
第三、2001年6月13日中华人民共和国国务院第305号公布自2001年11月1日起施行的新的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第40条明确规定：本条例自2001年11月1日起施行。1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
二、修改后新《条例》关于批准发放房屋拆迁许可证的主体资格
其一、国务院《城市房屋拆迁管理条例释义》第7条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：……（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。
【释义】本条是关于申请领取房屋拆迁许可证受理机关、必备资料和审查时限的规定。
本条共2款，
第1款规定，拆迁申请的受理机关是房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门。拆迁申请的受理机关即为审批机关，它负责对申请事项进行审查并颁发房屋拆迁许可证。本条对受理机关的规定有两层含义，一是属地原则。拆迁申请的受理机关只能是拟拆迁房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门，而不论该房屋的产权人是外市、县的或者是省、中央有关部门的。原《条例》规定向县级以上人民政府房屋拆迁管理部门提出申请，没有强调属地原则，这是一个 区别。二是受理机关只能是市、县人民政府房屋拆迁管理部门。这意味着只有一定级别的房屋拆迁管理部门才有权批准拆迁申请。在一定的区域内，拆迁政策和拆迁管理必须具有统一性，对审批权限作适当的限制是必要的。对于设区的市，其区人民政府房屋拆迁管理部门可以受市人民政府房屋拆迁管理部门的委托，受理拆迁申请、对申请事项进行审查并颁发房屋拆迁许可证，但发放拆迁许可证的责任仍应由市人民政府房屋拆迁管理部门承担，这是与原《条例》关于受理机关规定相比的另一个区别。行政许可的基本原则之一是许可法定，只有法律规定的行政机关才有行政许可权。因此，拆迁行政许可权只能由本《条例》规定的房屋拆迁管理部门行使，其他任何单位和个人均无权向拆迁申请人颁发房屋拆迁许可证。
……。
本条第2款规定了受理机关对申请事项进行审查的时限。这是修改后《条例》新加的内容，对房屋拆迁管理部门的工作效率提出了明确的要求。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查并对符合条件的发给房屋拆迁许可证。如果房屋拆迁管理部门在30日内未予审查，或对符合条件不予颁发房屋拆迁许可证的，申请人可以依据《行政复议法》和《行政诉讼法》提起行政复议或行政诉讼。拆迁管理部门在对拆迁申请进行审查时，应坚持公开、平等、民主的原则，对所有申请人一视同仁，平等对待；坚持合理裁量的原则，要听取申请人的意见，允许申请人提出异议，公平、公正地对待每个申请人；坚持效率的原则，严格遵守本条规定的期限，及时审理、裁断、颁发房屋拆迁许可证，对不予批准的，应及时通知申请人不予许可的事宜及理由。房屋拆迁管理部门对申请事项进行审查的内容应包括，本条规定的必备资料是否齐全、有效；拆迁范围与批准的项目用地范围是否一致；拆迁补偿安置方案是否符合拆迁政策，内容是否完善；拆迁期限的设立是否合理；拆迁计划是否可行；拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋，对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施；拆迁范围内房屋的产权、产籍是否明确，对不明确的是否有了妥善的补偿安置方案；拆迁补偿安置资金是否落实、到位；安置地点和房源是否落实，用于拆迁安置的住房是否符合国家质量安全标准等。房屋拆迁管理部门要按照本《条例》的规定严格把关，严格审查，对不符合本《条例》规定条件的拆迁项目，不得发给房屋拆迁许可证，违反本《条例》规定核发房屋拆迁许可证的，要承担相应的法律责任（请参见国务院法制办、建设部：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社2001年版，第31、35页释义性立法解释）。
由上可见，《城市房屋拆迁管理条例》第七条并没有规定：“上海市虹口区房屋土地管理局是《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。”
其二、再遍查国务院《城市房屋拆迁管理条例释义》，发现只有第16条第1款第（三）项规定：“实施裁决的房屋拆迁管理部门是县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门。”其他没有任何条款规定县级以上的地方区人民政府房屋拆迁管理部门有批准发放房屋拆迁许可证的行政主体资格。
其三、国务院《城市房屋拆迁管理条例》第17条第3段规定：“在实施行政强制拆迁的时候，应由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。原《条例》规定，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁。这是与原《条例》关于由县级以上人民政府房屋拆迁管理部门批准并发放房屋拆迁许可证的规定相适应的。修改后《条例》第7条规定由市、县人民政府房屋拆迁管理部门审查并颁发房屋拆迁许可证。因此，在实施行政强制拆迁的时候，也应当由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。这样修改对实际操作的主要影响是，县级以上的区政府按原《条例》可以责成有关部门强制拆迁，按修改后的《条例》就无权责成有关部门强制拆迁了（请参阅国务院法制办、建设部：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社2001年版，第59页官方解释。”
换言之，最高人民法院行政审判庭为什么不与上海三级法院一起宣称：
刘海林、刘爱芳：
你们不服上海市高级人民法院（2005）沪高行政监字第139号驳回再审通知，向本院提出申诉。经审查，上海市虹口区房屋土地管理局是《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第12条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。原审法院的判决在认定事实和适用规章方面并无不当，你提出的理由尚不足以否定原审判决。望服判息诉。
因为，《中华人民共和国立法法》第10条第2、3款强制性、禁止性规定：“被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力”；“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”
【释义】本条是关于授权规则的规定。
……。
（二）被授权机关不得进行转授权
全国人大及其常委会对某一机关进行授权，是根据该机关而非其他机关行使权力的具体情况和实际需要作出的，目的是为解决某一方面或者某一地区的特殊问题。因此，授权的效力也仅指向该机关而非其他机关。被授权机关对于被授权的事项，只能按照授权的决定去认真行使，而无权将授权事项再转授予其他机关。如果被授权机关不需要该项权力或者无力行使该项权力，可以向授权机关提出，由授权机关决定收回该项权力或者改授给其他需要该项权力和有能力行使该项目权力的机关。
被授权机关不得将该项权力转授给其他机关，包括：国务院不得将被授予的权力转授给国务院所属部门、地方权力机关和地方政府；地方人大及其常委会不得以任何方式将被授予的权力转授给同级人民政府，以及它的下级权力机关或者人民政府（请参阅全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社，2000年版，第76页）。
此外，1991年5月13日国家土地管理局《对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）山东省土地管理局：你省威海市土地管理处《关于出让国有土地使用权有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的第9条、第10条、第11条、第17条、第25条、第26条、第45条、第46条中的“市、县人民政府”，所指“市”包括全国各级市；所指“县”不包括市辖区。
因此，《建设部关于清理城市房屋拆迁有关地方法规、规章中有关问题的通知》（建法〔2004〕154号文）第4条已经明确规定：“一些地方将房屋拆迁许可证的发证权力授予了区人民政府房屋拆迁管理部门，违反了《条列》关于拆迁许可证的发放主体、责任主体只能是市、县人民政府房屋拆迁管理部门的规定。”即《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第12条“将房屋拆迁许可证的发证权力授予了上海市虹口区人民政府房屋拆迁管理部门，违反了《条列》关于拆迁许可证的发放主体、责任主体只能是市、县人民政府房屋拆迁管理部门的规定。”也违反了上述《立法法》第10条第2、3款的强制性、禁止性规定。无奈最高人民法院行政审判庭只能滥用职权“指鹿为马”，“黑白颠倒”，“上海市虹口区房屋土地管理局是《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。”其不仅与据无法，亦有悖于“法无明文规定是公权力禁止的原则”。
为了进一步证明再审申诉人主张的上述条例明确规定语境的正确性，现将中国法制出版社出版的《城市房屋拆迁管理条例【案例应用版】》中的一个案例34市辖区人民政府是否有权责成其他部门实施强制拆迁？提供给最高人民法院审判监督庭。
案例34市辖区人民政府是否有权责成其他部门实施强制拆迁？
天津市和平区宋某的房屋位于拆迁范围之内。在宋某和拆迁人多次协商未果的情况下，根据拆迁人的申请，和平区房地产管理局作出了行政裁决，要求宋某限期搬离。宋某未按照裁决规定的搬迁期限搬迁，和平区房地产管理局向和平区人民政府申请强制拆迁。和平区人民政府根据和平区房地产管理局的申请作出了强制拆迁决定并通知宋某。
根据相关法律规定，拆迁当事人在裁决规定的期限之内未搬迁的，被拆迁房屋所在地的房屋拆迁管理部门可以向市、县人民政府申请强制拆迁，由被拆迁房屋所在地的市、县人民政府作出强制拆迁决定。本案中，宋某没有按期搬迁，只有天津市人民政府有权作出强制拆迁决定，天津市和平区人民政府作为市辖区人民政府，无权作出强制拆迁决定（请参阅《城市房屋拆迁管理条例【案例应用版】》，中国法制出版社，2009年版，第43页）。
三、中国有关越权无效的观点
由上可见，根据新、旧《条例》的规定及其官方解释可以明确得出，2001年颁布的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条不仅没有授权规定：“上海市虹口区房屋土地管理局是《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格。而且，已经明文规定：“上海市虹口区土地管理局无权批准发放房屋拆迁许可证的行政主体资格。”否则，即构成无权限行政行为。
无权限。这是行政越权中最严重的一种违法形式，是指越权的主体实施了根本就不具有的职权的行为。这类行为属于当然无效的行为（请参阅德国国际继续教育与发展协会、最高人民法院行政审判庭、国家法官学院编：《中德行政法与行政诉讼法实务指南》，中国法制出版社，2008年版，第145页）。
一切行政机关只能在其权限范围以内活动，这是公法的根本原则。行政机关的权限，主要规定在宪法、条约、法律、法规之中。在成文法的规定不明确时，行政法院的判决根据法的一般原则，对成文法的规定加以补充和解释。行政机关超越其权限范围以外的活动，因而侵犯其他机关的权限，或者行使根本不可能属于行政机关的权限时，称为无权限。这是最严重的违法行为（请参阅当代著名行政法学专家，行政法学教授王名扬著：《法国行政法》，北京大学出版社，2007年版，第542页）。
中国行政法中对行政越权处理的总原则是违法无效并予以撤销。但对于超越职权的行政行为是否一概无效，则要根据超越的是什么权限以及该行政行为对相对人带来的影响等来决定，一般来说有以下六种情况：无权限、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权和内部越权。对行政越权行为的处理在我国《行政复议法》和《行政诉讼法》也有总的明确规定。我国《行政复议法》第28条规定，行政主体超越职权的，复议机关可作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的决定，也可以责令被申请的行政主体在一定期限内重新作出具体行政行为。我国《行政诉讼法》规定，人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查，对超越职权的具体行政行为，人民法院可以撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。具体来说，按照上述行政越权形式的分类，无权限是行政越权中最严重的违法行为，这种越权行为当然是一种无效的行为。层级越权或称纵向越权，是指上下级行政机关之间上级或下级行使了另一方的行政职权。下级行政机关行使了上级行政机关的职权当属行政越权并违法，而上级行政机关行使了下级行政机关的职权，如果立法明确规定该职权属于下级行政机关行使的则构成越权。事务越权又称横向越权，违法无效。地域越权即行政机关超越了其行政职权行使的空间范围，违法无效。内容越权主要指行政机关在行使行政职权时，超越了法定的范围、程度等内容，违法无效。内部越权从与相关人的关系来看，并不构成行政越权，但是在行政机关的内部则构成越权并应承认其违法性，越权者应承担相应的法律责任（请参阅浙江大学副校长胡建淼教授主编：《论公法原则》，浙江大学出版社，2005年版，第361页）。”
以事实为根据，以法律为准绳。是现代法治社会文明和社会生活的基本品质。公正与正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。因此，最高法院行政审判庭将《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：”一下子偷换成“上海市虹口区房屋土地管理局是《条例》第七条规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，依法具有颁发房屋拆迁许可证的主体资格”的“指鹿为马”，“黑白颠倒”的全过程应当向社会具体说明，从而使在法官头脑中完成的偷换活动公诸于众，尤其是公诸同行（如法学家、律师和其他法官），以避免侵犯公民的知情权，以及黑箱操作中内行对外行的欺哄。因为，大陆法系的传统是致力于把法官禁闭在条文的牢笼之中。
其次，最高人民法院行政审判庭拒绝复查上海市三级法院作出排除法律、行政法规存在的强制性权利义务的裁判，依据清一色地方政府规章和一般行政文件之名，行决定基本权利和普通权利的法律要素之实，已经是不争的事实，使人们很容易想起中国的再审制度已经沦落为司法腐败的特权。这并不体现出法律和民族的幸运，而是从某种程度上说表明了中国法律的悲哀和民族的不幸。
最高人民法院行政庭副庭长孔祥俊著：《行政诉讼证据规则与法律适用》对“参照规章的原因”解释为，行政诉讼法之所以一方面规定“人民法院审理行政案件，以法律或行政法规、地方性法规为依据（第52条），另一方面又规定要参照规章（第53条），显然是“区分了法律、法规和规章在行政审判中的不同地位和效力”。①至少从第52条和第53条的逻辑关系看，法律、法规是审理行政案件的
依据，规章不属于这种审判依据意义上的法律依据。对此，我们可以从起草者的以下解说中得到印证：
“审判依据是人民法院审理案件时的准绳，是衡量具体行政行为违法还是合法， 正确还是错误的尺度。有的同志认为，规章应当作为审判依据，主要来源是《宪法》和《地方组织法》规定了国务院各部、委和省、自治区、直辖市等人民政府有权制定规章，规章是法律、法规的具体化，政府部门许多行为是依据规章进行的，规章不作为判案依据，就不能保障行政机关行使职权，法院对一些行政案件就不好审理。上述理由有的失之片面，如规章是法律、法规的具体化。其实只有一部分规章是法律、法规的具体化，许多规章并不是法律、法规的具体化，如根据本部门或本地区的实际需要制定的规章和对法律、法规作补充的规章。有的理由与结论若即若离，如《宪法》和《地方组织法》规定了国务院各部、委和省、自治区、直辖市等人民政府有权制定规章。《宪法》和《地方组织法》是从政府的职责权限角度规定规章的制定机关问题，不是从人民法院的审判依据角度去规定规章是人民法院审理行政案件的依据。
规章能否作为人民法院的审判依据，我们的结论是否定的，即规章不能作为人民法院的审判依据。理由除了前面叙述的规章本身存在一些问题外，主要有两点：第一，规章作为人民法院的审判依据，不符合行政诉讼法的立法目的。行政诉讼法的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。…… 在行政诉讼中，行政机关作为一方当事人，请求人民法院通过审判活动来解决行政争议。如果解决争议的尺度（审判依据）是行政机关制定的规章，那么，实质上就是自己审理自己的案件，这是违反法律的公正原则的。把行政机关自己制定的规章作为审理自己案件的尺度，既不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不利于监督行政机关依法行使职权。因为监督的武器是被监督者自己制造的，这已失去监督的基本涵义，只能称为自我约束或者自我限制，而不能称为监督。第二，规章作为人民法院的审判依据，不符合审判机关只向权力机关负责的原则。……审判机关向权力机关负责的一个重要方面就是依照权力机关制定的法律、法规进行审判。如果把规章作为审判依据，就意味着人民法院审理案件，必须依照行政机关制定的规章，把规章具有的行政管理上的效力延伸到审判活动中，这不符合审判机关由权力机关产生并对它负责、受它监督的精神，也不符合行政机关和审判机关之间的合理分工。”
另外，在起草行政诉讼法时，立法机关知道“政府机关和审判机关的分工也不是绝对的，美国、日本、英国、联邦德国以及我国台湾等都允许某种内阁法规或者部委规章作为法院的审判依据”。但是，行政机关制定的法规或者规章，要成为法院的审判依据，有着严格的条件。这些条件主要有：“行政机关制定的法规或者规章的内容，特别是涉及公民权利义务的，需有法律的授权”；“行政机关制定法规或者规章，需遵守严格的程序”；“法院有权审查行政机关制定的法规或者规章，对不符合法律的法规或者规章可以撤销”。而制定行政诉讼法之时，“从总的来看，上述三个条件在我国并不具备，因此，尚不能把规章作为人民法院的审判依据。”①[1]
请再看，胡建淼/著，司法部法学教材编辑部编审的权威教科书《行政法学》对合法行政行为与违法行政行为的解释，这是基于行为的合法性对行政行为所作的一种分类。
行政法的任务无疑是保障行政行为的合法行使，并排斥违法行政行为，但从范围上讲，违法行政行为与合法行政行为一样，同样属于行政行为。行政行为既包括合法行政行为，也包括违法行政行为。合法行政行为系指符合法律、法规要求的行政行为，如证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，遵守权限，符合法定目的等等。违法行政行为则指违背法律、法规要求的行政行为，如主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的，不履行法定义务的等等。[2]“因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的惟一依据只能是法律、法规，不存在人民法院的任何主观判断标准。”[3]
还有，最高人民法院审判监督庭编著：最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》理解与适用第9条引证了“违法”的标准是什么呢？所谓“违法”，是指国家机关及其工作人员行使职权作出的行为违反法律、法规的规定。其内涵包括以下方面：（1）违反明确的法律规范，侵犯他人权益；（2）滥用或越权行使自由裁量权，造成他人权益损害；（3）没有履行对特定人的法律义务。简而言之，“违法”的标准只有一个，那就是以是否违反法律、法规及司法解释的规定为衡量行为是否违法的客观标准（请参阅最高人民法院审判监督庭编著：最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》理解与适用，法律出版社，2005年版，第62页第21行）。因此，上述法律均没有规定人民法院审理行政案件以地方性规章作为“合法与否，违法与否”的标准来裁判。
1．《行政诉讼法》第52条明确规定：“人民法院审理行政案件，以法律和法规为依据。”“而‘依据’是指人民法院审理行政案件时，必须适用该规范，不能拒绝适用……‘依据’是人民法院对法律、法规无条件适用（请参阅应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1084页）”。
按照此理，《行政诉讼法》第52条所规定的“以法律、法规为依据。”则意味着：在行政诉讼中，人民法院应当根据法律、法规的具体规定（而不是道德等其它规范）来审查被诉行政行为的合法性，即法律、法规是人民法院解释被诉行政行为合法与否的法律理由。而对于法院和法官而言，其特长或特权就在于其是利用法律（包括法规）解决社会争议，“依据”是其天职，是其依法服人的当然表现，否则就不能称其为法院和法官。这种依据不仅存在于行政诉讼中，其它诉讼中同样如此。由此，我们可以设想，《行政诉讼法》即使不作此规定，似乎也不影响法律、法规在行政诉讼中的适用，其解释和说服功能一览无余。其要解决的是在行政诉讼中如何处理法律规范与其他非法律性质社会规范的关系。显而易见，此规定从整体上强调了法律法规的慨括适用效力，“以事实为根据，以法律为准绳”表达了同样的意思（请参阅：《东吴法学》，2007年春季卷：总第14卷/周永坤主编.北京：中国法制出版社，2007年版，第201页）。
2．《行政诉讼法》第54条第1项明确规定：“人民法院审理行政案件，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”
3．最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》第62条释义规定：“首先，参照与依照不同。参照不是简单的参考或依照，而是参考之后决定是否应当遵照办理，而依照是指人民法院审理行政案件时，对法律、法规非经法定程序，不得否认其法律效力不容许怀疑和否定，必须照着办（请参阅，最高人民法院行政审判庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第130页官方解释。”
4．最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》第67条第2款又规定：“第二审人民法院在一定条件下采取何种方式审理的规定。即在当事人对第一审人民法院认定的事实有争议，或者是第二审人民法院认为第一审人民法院认定的事实不清楚的情况下，应当开庭审理。……。书面审理必须是案件事实清楚，而争议的焦点主要是法律、法规的适用问题（请参阅，最高人民法院行政审判庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第148页释义性司法解释）”。
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